Progressividade do IPTU

Em relação à polêmica Emenda Constitucional nº 29 de 13 de setembro de 2000, que estabeleceu alíquotas progressivas no imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), modificando a redação do artigo 156, § 1º, da Constituição Federal de 1988, é importante mencionar os Princípios Constitucionais relacionados: Isonomia Tributária; Capacidade Contributiva; Proporcionalidade Tributária; Progressividade Tributária e Justiça fiscal.

Amparado nos princípios constitucionais tributários aplicáveis, considera-se o IPTU um imposto de natureza real, ao qual não se deve aplicar alíquotas progressivas, mas sim proporcionais. A progressividade não é um princípio tributário, mas uma possibilidade de graduação de alíquotas à medida que aumenta a base de cálculo de determinado imposto, considerada por alguns doutrinadores como ferramenta à justiça fiscal.

Acerca das possíveis formas de progressividade – gradual e simples -, somente a forma gradual é permitida pela Constituição: “Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, II, o imposto [IPTU] previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel”.

Embora muitos autores, doutrinados e julgados tenham defendido a tese de aplicação de alíquotas progressivas no IPTU ao longo dos anos, a legislação não a permitia, por se tratar de um imposto considerado real (pela doutrina e pelo STF). Pode-se dizer que o assunto divide os doutrinadores e os tribunais. Várias são as opiniões contra e a favor da progressividade, com igual embasamento.

Todavia, o imposto progressivo não pode ser excessivamente oneroso, sob pena de ser considerado um imposto confiscatório. O imposto proporcional não é um cálculo verdadeiro da capacidade contributiva, uma vez que não permite assegurar igualdade de sacrifício.

Os princípios da capacidade contributiva e da igualdade tributária, independentemente de suas existências do plano diretor do Município, exigem que a tributação por via de IPTU seja maior ou menor, de acordo com as características do imóvel. Estas acabam por se tornar em manifestação de presumível de riqueza.

Além da discussão acerca da justiça ou não de alíquotas progressivas no IPTU, há outra, quanto à constitucionalidade da EC 29/2000 que, para alguns, ofenderia o art. 145 da CF/88, o qual prevê a aplicação destas alíquotas somente nos impostos pessoais, em uma interpretação literal.

A EC tem caráter declaratório e, antes de ofender, concretiza e realiza os princípios fundamentais do sistema constitucional tributário. Na Lei Maior, por emenda constitucional, não há um princípio absoluto que vede a subjetivação de um imposto real como é o caso do IPTU, ou que confira a quem quer que seja o direito subjetivo de somente ser tributado com alíquotas progressivas sobre impostos pessoais.

Desta forma, devemos analisar o inciso II do § 1º do art. 156, que prevê, sem prejuízo da progressividade no tempo, que o IPTU poderá ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. Em princípio, considera-se esta disposição como flagrante possibilidade de uma progressividade extrafiscal.

O imposto cujas alíquotas são diferentes para objetos diferentes é denominado seletivo, como acontece com o IPI, que tem alíquotas elevadas para certos produtos e muito baixa, até mesmo zero, para outros. Assim, somente a progressividade no tempo ou a progressividade sanção, prevista no art. 182, § 4º, da CF/88, tem caráter extrafiscal, pois visa ao cumprimento da função social da propriedade.

Reiteradamente o STF declarou a natureza real do IPTU, afirmando a inaplicabilidade do princípio da capacidade contributiva e, consequentemente, da progressividade. Verifica-se que a Constituição Federal sofreu modificação com a EC. A nova redação veio de encontro à extensa jurisprudência do STF. Mudou-se a lei e o entendimento do Supremo. Em posicionamento, digamos cômodo, a Corte entende que as leis anteriores à Emenda são inconstitucionais, mas as elaboradas após são passíveis de aplicação. Note-se que o STF não enfrentou o assunto para justificar a alteração na redação da Lei Maior.

Com o advento da nova legislação, várias são as discussões que se apresentam sobre a viabilidade de sua aplicação, mesmo após os trâmites legais a que se submete uma lei. É necessário aprofundar o estudo de qualquer ordem nova que se apresente, a exemplo da EC 29/2000, que faculta ao legislador municipal estabelecer alíquotas progressivas, com caráter puramente fiscal, para o IPTU.

Tal Emenda está em ligeira vantagem sobre os que a refutam, até mesmo porque a previsão é constitucional e o STF já tratou de adequar seu entendimento por meio da Súmula 688.

Não se pode esquecer de que os princípios constitucionais servem tanto para aqueles que não dispõem de recursos como para os mais favorecidos. Os princípios da isonomia, da capacidade contributiva, da proporcionalidade ou não-confisco deverão ser aplicados a todas as pessoas.

O contribuinte com menos condições de arcar com os ônus tributários poderá ser beneficiado de outras formas, como a cobrança de alíquotas diferenciadas, de acordo com a utilização e localização do imóvel. Aplicar alíquotas progressivas com fins puramente arrecadatórios (sem que haja ofensa a princípios constitucionais), surge como solução, pois para cada contribuinte haverá formas diferentes de cobrança do imposto. Além disso, não se pode deixar de mencionar que o valor venal do imóvel é a base de cálculo do IPTU, o que já diferencia o valor final do imposto a ser pago.

Assim, deve ser analisado o conjunto da carga tributária suportada pelo contribuinte, antes de se afirmar categoricamente que é justa e constitucional a cobrança de IPTU progressivo.

 

Harrison Nagel

Nagel & Ryzeweski Advogados

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